分析当前财政涉农资金管理现状积极探索集中财力支持“千万工程”的方法路径的调研报告

分析当前财政涉农资金管理现状积极探索集中财力支持“千万工程”的方法路径的调研报告

一、“千万工程”的由来和政策脉络
　　　　“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）是习近平总书记在浙江工作时亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项重大决策。2023年5月，习近平总书记在《中共中央办公厅关于总结推广浙江“千万工程”经验推动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想走深走实》的调研报告上作出重要批示，明确了新时代新征程学习运用“千万工程”经验的战略定位、基本要求和主要着力点。2023年6月，中央财办等四部委印发《关于有力有序有效推广浙江“千万工程”经验的指导意见》的通知，提出有条件的地方要有力有序有效推广浙江“千万工程”经验，因地制宜、实事求是，加快城乡融合发展步伐，全面推进乡村振兴。
　　　　2023年12月，中共陕西省委陕西省人民政府印发《学习运用浙江“千万工程”经验加快建设彰显三秦风韵的宜居宜业和美乡村行动方案（2023-2027年）》，对陕西省“千万工程”建设作出总体规划。2024年2月，中共陕西省委陕西省人民政府印发《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的实施意见》，对“千万工程”建设作出具体部署，要求“强化涉农资金整合，全省统筹不少于20亿元资金，由县级整合，支持”千村示范、万村提升，工程”。
二、各省经验做法和陕西省近年来的实践探索
　　　　（一）浙江、山西、安徽三省的成功实践浙江省作为“千万工程”的率先实践地，成功实践出了一条中国式农业农村现代化省域先行的路子，为中国式现代化奠定了坚实基础。山西省与陕西省相邻，地理环境和历史背景相似，农村发展存在诸多共性。安徽省近年来加快建设彰显徽风皖韵宜居宜业和美乡村取得有效成果，支持“千万工程”具有一定参考价值。基于此，对三个省的实践经验进行了学习和借鉴。浙江省重在坚持财力集中、发挥撬动作用，通过20年持续推进形成资金累计效应，统筹财政资金和社会资金，实现了财政资金投入与“千万工程”建设任务相匹配。山西省从加大财力投入、强化资金筹措入手，实行财政资金奖补政策。安徽省分档实施“千万工程”，统筹安排10亿元左右资金，推动精品示范村和省级中心村同步发展。三个省的成功实践为陕西省财政支持推进“千万工程”在政策制定、资金筹集、理念探索、方法步骤等方面都提供了深层次、多角度的实践经验。
　　　　（二）陕西省近年来的实践探索近年来，陕西省在脱贫攻坚期和过渡期实施财政涉农资金统筹整合政策，通过统筹资源强化资金保障、完善制度规范资金管理、注重绩效加强资金监管等措施，充分彰显财政资金统筹整合的集聚效应，为助力乡村全面振兴发挥了重要作用。
　　　　1．实施财政涉农资金统筹整合。一是对贫困县财政涉农资金进行统筹整合。2016年至2020年，按照国家关于贫困县财政涉农资金整合工作的有关要求，陕西省出台了《陕西省人民政府办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》等政策文件，在56个贫困县全面开展财政涉农资金整合试点工作。实行“项目审批权限下放、资金切块下达”，由贫困县根据脱贫攻坚需要，按照“大类间打通”“跨类别使用”的原则，统筹整合项目资金用于贫困村和贫困人口发展农业生产和农村基础设施建设等方面。2021年，陕西省财政厅会同省发改委等11部门联合印发《关于印发过渡期脱贫县统筹整合使用财政涉农资金工作实施细则的通知》，将整合试点政策实施范围调整至国家确定的乡村振兴重点帮扶县。二是对所有县财政涉农资金进行统筹整合。2017年，国务院开展涉农资金统筹整合长效机制以来，陕西省推进行业内涉农资金整合和行业间涉农资金统筹。行业内涉农资金整合主要是省级层面在预算编制环节加大资金整合力度，统一规范涉农专项资金，提出约束性任务和指导性任务并确定任务清单，按照事权与支出责任匹配原则，采取因素法、项目法等方式分配资金。允许县级根据当地产业发展需要，区分轻重缓急，在同一大专项内调剂使用资金。行业间涉农资金统筹，是针对多个部门安排的性质相同、用途相近的涉农资金，省级加大预算执行环节的统筹协调力度，进一步明确职责分工，逐步实现同一工作事项按照职责分工、由一个行业部门统筹负责。市县层面充分发挥主体作用，统筹安排各类功能互补、用途衔接的资金，纳入同一资金池，统一设计方案，统一资金拨付。
　　　　2．强化制度约束，加快预算执行，加强资金监管。一是制度保障上，强化制度硬约束，出台整合工作实施细则、优化整合政策细则、修订中央衔接资金绩效评价指标内容、加强支农资金管理等制度办法，不断完善管理机制。二是预算执行上，对整合范围内资金的下达拨付采取限时办结、提醒约谈、滞留回收制度，通过“通报+约谈+实地督导”等措施，实现责任传导和压力传导。三是资金监管上，结合乡村振兴领域专项整治、审计监督、财会监督、中央和省级衔接资金绩效评价等工作，开展专项检查、集中督帮、综合评价和第三方评估等，保持监管的高压态势，确保资金使用安全。多年实践证明，陕西省的涉农资金统筹整合政策为全省脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接任务发挥了积极有效的作用，在过渡期牢牢守住了不发生规模性返贫的底线，为陕西省巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴奠定了良好基础。
三、当前财政支持“千万工程”需要解决的主要问题
　　　　基于陕西省前期在涉农资金投入和管理方面实践探索，推进“千万工程”和乡村全面振兴，主要是要解决如何筹措资金和如何集中财力这两个方面的问题。
（一）如何筹措资金
　　　　2024年中央一号文件内容包括基础设施建设、农业产业发展、乡村治理、乡村文明、人居环境整治、乡村人才发展等，涵盖了全面乡村振兴的各个方面。但资金投入模式与“千万工程”的目标需求仍有一定差距。
　　　　一是从现行资金投入规模和方向来看。2021年至2024年，全省各级不断加大衔接资金投入比重，56个脱贫县（2024年为11个国家乡村振兴重点帮扶县）充分发挥统筹整合涉农资金政策效应，助力脱贫攻坚提质增效。以某市为例，2021年至2024年各级衔接资金中，产业方面资金占比53.23%，基础设施方面资金占比34.86%，其他方面资金占比仅为11.91%。以某县为例，2021年至2024年安排各级衔接资金中，产业方面资金占比51.75%，基础设施方面资金占比40.85%，其他方面资金占比仅为7.4%。二是从现行财政涉农资金统筹整合政策实施情况来看。目前，中央层面可统筹整合资金18项，涉及10个部门；省级层面5项，涉及6个部门。但在县级层面的实际操作过程中，由于各种考核事项和整合要求，实际整合资金规模远不及预期。如西安市某县，可整合各级各类财政涉农资金28项，其中：中央资金18项、省级资金5项、市级4项、县级1项，省级以下资金整合项目明显较少。从整合资金量来看，衔接资金的比例接近70%，其他涉农资金仅有少部分纳入整合范围。其他各县差异不大。
　　　　此外，过渡期以来，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面资金投入主要依靠中央和省级转移支付资金，市县投入相对较少，且市县级资金投入以衔接推进乡村振兴资金为主。按照国家有关要求，衔接资金和整合资金支出有其固定用途，不得随意更改资金使用范围，支出方向主要集中在产业发展和基础设施建设方面，而投入到乡村治理、乡村人才发展、乡村文明等方面的资金少之又少。
　　　　因此，现行资金投入规模和支持方向无法满足“千万工程”工作需要。要推动城乡融合发展，推进“千万工程”建设，实现乡村全面振兴，除中央和省级资金投入外，需要市县两级加大资金投入，省、市、县各级共同发力。同时，资金使用范围要涵盖“千万工程”涉及的乡村治理、乡村人才发展、乡村文明等各个方面，资金使用范围更广，覆盖面更大。
（二）如何集中财力
　　　　推动“千万工程”实施，财政投入是重要保障，但资金如何集中有效使用，是衡量“千万工程”是否有力实施的关键环节。但当前涉农资金管理模式，与推动“千万工程”工作中所提到的推动所有村共同发展，还有一定差距。主要体现在以下两个方面。
　　　　一是在哪一级集中使用的问题。涉农资金统筹整合政策为制定财政支持“千万工程”政策措施提供了基本工作思路。按照财政部“除11个国家乡村振兴重点帮扶县继续实施涉农资金统筹整合政策外，其他方面不得再统筹整合涉农资金”的最新工作要求，在省级层面，资金可由各省级行业主管部门按照专项资金任务清单和项目，原渠道下达到各市县。在县级层面，由县级按照各个村实际建设需要，统筹规划项目，集中安排资金。同时，在资金使用上，由县级按照资金原有管理办法和使用用途，原渠道投入使用，集中多个资金来源支持各村建设和发展。二是投入到哪些村的问题。2016年以来，陕西省财政涉农资金整合政策仅在全省56个贫困县开展，其他县的帮扶对象也仅停留在贫困村和贫困人口。2021年以来，陕西省56个贫困县全面脱贫，涉农资金整合政策延续实施。2024年以来，政策调整至11个国家乡村振兴重点帮扶县。按照巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策要求，大量资金投入到脱贫县（包括国家乡村振兴重点帮扶县）和脱贫村，投入非脱贫县和非脱贫村的资金相对较少。按照“千万工程”工作有关要求，“千万工程”资金集中投入使用要考虑所有县区、所有村落、所有农村人口。因此，在集中财力支持“千万工程”方面，既要优先发展“千万工程”示范村，又要兼顾748个乡村振兴重点帮扶村的巩固提升和其他村的整体推进，即集中财力支持“千万工程”政策为普惠性政策，政策范围涉及所有县、所有村和所有农村人口。
　　　　因此，省级层面所有涉农资金原渠道下达，县级层面以村为单位，统筹规划项目，集中投入使用，支持“千万工程”示范村、乡村振兴重点帮扶村和其他村等所有村庄建设，可以有效解决如何集中使用的问题。
四、集中财力支持“千万工程”的方法路径和政策建议
　　　　实施“千万工程”，资金投入是重要保障。为集中力量支持“千万工程”，着力解决如何筹措资金、如何集中使用、如何撬动社会资本投入、如何优先支持示范村等问题，形成集中财力支持“千万工程”的方法路径及政策建议。
（一）基于财力保障需要，巩固强化与集中财力办大事相匹配的“千万工程”资金投入坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，突出重点、示范先行、提升跟进、整体推动，集中财力支持“千万工程”。一是在投入范围上，要求各类涉农资金全面覆盖。省级对可集中利用的财政资金范围进行明确，将农村人居环境整治、乡村建设、特色现代农业发展、乡村治理等与“千万工程”相关的涉农资金纳入“千万工程”资金范围。要求市县两级参照省级财政资金范围，明确可利用的本级财政资金。同时，积极引导金融资本、社会资金、农民筹资投劳等，为集中财力支持“千万工程”引来源头活水。二是在使用方式上，要求县级统筹兼顾集中使用。明确省级财政资金原则上按原渠道下达到市县。由县级人民政府对照资金管理办法和资金使用用途，按照“渠道不乱、用途不变，各记其功、各负其责”的原则，集中多个资金来源支持

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